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行政行为确定的权利人不能申请法院强制执行

来源:   发布时间: 2017年04月05日

  • 乐巍 陈璐 傅沿

【裁判要旨】行政机关依法作出行政决定后,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,且不履行行政决定的,可以申请人民法院强制执行的主体是没有行政强制执行权的行政机关。同时,对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以向上一级人民法院申请复议的主体也是行政机关。□案号一审:(2015)九法行非审字第00020二审:(2015)渝五中法行非审复字第00342号。

【案情】

申请执行人:重庆经云工贸有限责任公司(以下简称经云公司)

被执行人:重庆市北部新区交通局(原重庆高新技术产业开发区交通局)

2007年10月15日,经云公司向重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局申请拆迁行政裁决,要求被申请人重庆高新技术产业开发区交通局、重庆市市级机关公房管理处拆迁工程办公室、重庆渝高科技产业(集团)股份有限公司对其被拆迁占用的土地进行补偿。重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局根据中共重庆市委办公厅《关于北部新区、经济技术产业开发区实行“三区合一”管理体制的决定》、重庆市人民政府办公厅《关于成立北部新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区实行“三区合一”筹备小组的通知》、重庆市人民政府《关于委托管理重庆经济技术开发区和重庆市人民政府高新技术产业开发区的决定》(渝府发[2010]74号)等文件,将被申请人重庆高新技术产业开发区交通局变更为重庆市北部新区交通局,于2013年12月19日作出高新国土房管拆裁[2013]09号拆迁行政裁决书,裁决由重庆市北部新区交通局支付经云公司地价补偿款426.81万元,并由重庆市北部新区交通局承担评估费。现该拆迁行政裁决书已发生法律效力。

重庆高新技术产业开发区交通局为重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会的内设机构。重庆北部新区交通局印章上的名称为“重庆北部新区交通局”,并非“重庆市北部新区交通局”,重庆北部新区交通局为重庆北部新区管理委员会的内设机构。根据渝编办[2014]158号文件,重庆北部新区交通局已经整合设置为重庆北部新区市政管理局,重庆北部新区市政管理局仍然为重庆北部新区管理委员会的内设机构。自2014年3月31日起,重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局被撤销,其承担的房屋行政管理工作的相关职能已移交重庆市九龙坡区房屋管理局。

经云公司遂向重庆市九龙坡区人民法院申请强制执行高新国土房管拆裁[2013]09号拆迁行政裁决书。

【审判】

重庆市九龙坡区人民法院经审查认为,重庆北部新区交通局为重庆北部新区管理委员会的内设机构,根据2015年最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第20条第2款规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”,被执行人重庆北部新区交通局不具备行政诉讼主体资格,重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局作出的拆迁行政裁决明显缺乏法律依据。据此,依照《行政诉讼法解释》第95条第(2)项之规定,裁定对重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局于2013年12月19日作出的高新国土房管拆裁[2013]09号拆迁行政裁决书不准予強制执行。

经云公司不服重庆市九龙坡区人民法院行政裁定,向重庆市第五中级人民法院提出复议申请,理由是:1.行政强制执行主体由原重庆高新技术产业开发区交通局变更为现在的重庆北部新区交通局,作出该生效行政裁决书的行政机关由原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局变更为现在的重庆市九龙坡区房屋管理局,故原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局作出行政裁决符合相关法律规定。2.经云公司向原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局申请拆迁安置的行政裁决,有事实依据和法律依据。3.申请强制执行的依据是拆迁行政裁决书并非行政诉讼判决书,重庆市九龙坡区人民法院作出的行政裁定,审查事实错误,适用法律错误,故应予撤销纠正。

重庆市第五中级人民法院认为,行政诉讼法第九十七条规定:“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”行政强制法第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”行政强制法第五十八条第三款规定:“行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。”根据以上法律规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,且不履行行政决定的,可以申请人民法院强制执行的主体是没有行政强制执行权的行政机关。同时,对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以向上一级人民法院申请复议的主体也是行政机关。因此,经云公司不是向重庆市第五中级人民法院申请复议的适格主体。

2015年9月2日,重庆市第五中级人民法院裁定驳回经云公司的复议申请。

【评析】

根据行政强制法第五十三条的规定,申请法院强制执行的主体系没有行政强制执行权的行政机关,而1999年最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第90条规定的申请主体既包括行政机关,还包括行政行为确定的权利人。而在司法实践中,如何理解上述两规定的差异,如何确定向人民法院申请执行行政行为的主体,存有争议,系亟待解决的问题。

实践中有观点认为,既然行政强制法的立法目的在于规范行政强制的设定和实施,该法规范的对象系行政机关,故根据该法第五十三条的规定并不能当然推导出行政机关是申请人民法院强制执行的唯一主体这一结论。换言之,该规定并没有将行政行为确定的权利人排斥在申请执行人的范畴之外。因此,行政强制法的施行,并不影响人民法院在司法实务中,继续适用1999年最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第90条的规定。同时,该观点还进一步认为,假设限制或者不允许权利人向法院申请强制执行,则可能会助力行政机关怠于履行其法定职责,最终导致行政行为在法定期限内无法得到有效执行,进而损害行政机关的公信力。此外,由于行政机关逾期未申请人民法院强制执行,将会对当事人的权利造成重大损害,甚至无法弥补。

笔者认为,申请人民法院强制执行的主体限于作出行政行为的行政机关,而行政行为确定的权利人则应当被排除在外,原因是:

一、从法律规定看,申请法院强制执行的主体应当限于行政机关

首先,从法律位阶上看,行政强制法属于法律,最高法院的解释属于司法解释,其法律位阶低于行政强制法,如果两规定存在不一致的情形,则应当适用位阶高的行政强制法。其次,从出台时间上看,最高法院的解释制定于1999年,行政强制法制定于2013年,后法优于前法是原则。那么,归根结底是要判断司法解释与行政强制法相关规定之间是否存在矛盾和不一致之处,如果存在,则应当适用行政强制法的规定。笔者以为,从立法技术上看,既然行政强制法的立法目的在于规范行政强制行为的设定、实施,那么,行政强制法第五十三条对于申请法院强制执行行政行为的主体列举,应当是全面、具体、完整、详尽的,遗漏行政行为确定的权利人这一申请主体的可能性微乎其微。而且,实践中也没有证据表明这一问题存在无法解决,需要留待日后完善的争议或者问题。因此,司法解释的规定与行政强制法的相关规定存在矛盾和不一致,应当适用行政强制法第五十三条的规定,其可以推导出申请执行的主体且唯一主体是行政机关的结论,无法推导出行政行为确定的权利人未被排除在申请执行人范畴的结论。这意味着,行政机关可以申请法院强制执行,权利人则无权申请法院强制执行。

二、行政机关是否申请法院强制执行的自主决定权应当得到充分尊重

尽管行政强制法赋予了行政机关向人民法院申请强制执行的权利,但行政机关是否申请的自主决定权应当得到充分尊重。因为,在这一过程中,考虑到行政机关对于相关行政行为的专业性优势,以及能够及时消除错误行为引发的负面影响等的考虑,不排除行政机关继续考量和审示行政行为的合法性以及合理性,认为存在问题的,在申请执行期限届满后撤销或者变更相关行为。

因此,行政机关可以放弃申请执行权而不申请执行。即使行政行为已经生效,或者超过申请执行的期限,其仍可撤销或者变更,只要事实清楚,适用法律正确,又履行了相关的程序,仍然应当肯定其效力,而这个过程属于行政机关自主决定的范畴,无论是行政行为确定的权利人抑或人民法院均不应当干涉。

三、允许行政行为确定的权利人申请法院强制执行存在困难

一方面,赋予行政行为确定的权利人申请执行权对于维护行政机关的公信力在实践中并无显著裨益,甚至起反作用。因为,假设其现实地行使此项权利,那么根据最高法院的解释第90条之规定,也必须在行政机关申请执行的期限届满之后,方能提出申请。实践中,不排除某些行政机关考虑到权利人也有申请执行权,则不申请或者拖延向法院申请强制执行。这样一来,由于行政机关并未主动申请人民法院强制执行,仍然可能被认为是怠于履行相关义务,故该条司法解释的制度设计,表面上看是保护了利害关系人的权利,却是纵容了行政机关的消极怠工。[1]

另一方面,行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行,人民法院在审查是否强制执行的过程中,可能遭遇多种障碍和困难。某种极端的情况下,甚至得不到行政机关的配合,对于作出行政行为的事实依据和法律依据,尤其是事实依据无从知晓,无据可查,陷入两难。

四、权利人仍然可以通过行政诉讼得到救济

假设行政机关超过法律规定的时限仍未申请法院强制执行,行政行为确定的权利人该如何救济自身合法权益?笔者认为,虽然行政强制法没有明确规定,但仍然能够从行政诉讼法的相关规定中寻求救济。

根据行政诉讼法第七十六条之规定,人民法院确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。故行政决定确定的义务主体未自行依法强制履行或申请人民法院强制执行,利害关系人可以另行提起行政诉讼,要求确认其怠于履行职责的行为违法,并且承担相应的损失。当然,行政机关在这一诉讼中可提出相关抗辩,如这一行政行为无效,自始不具备法律效力等。

结合本案,高新国土房管拆裁[2013]09号拆迁行政裁决书业已生效,九龙坡区房管局未在其期限届满之日起3个月内向人民法院申请强制执行,则经云公司可提起行政诉讼,要求确认其怠于履行职责的行为违法,并且承担相应的损失。人民法院在审查过程中,需结合九龙坡区房管局答辩理由及相关证据,综合判断其未履行职责是否违法及应当承担的赔偿责任。

【注释】

[1]江必新主编:《<中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2011年版,第276页。

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